Acordo de Não Persecução Penal: o regime já consolidado na justiça comum e o impasse que persiste na Justiça Militar da União
Por Maurício Michaelsen, advogado criminalista — OAB/RS 53.005
Em 27 de agosto de 2026, o Supremo Tribunal Federal publicou edital de consulta pública sobre a Proposta de Súmula Vinculante nº 149, que pretende assentar o cabimento do acordo de não persecução penal (ANPP) nos processos em trâmite perante a Justiça Militar da União. É o capítulo mais recente de uma divergência que já dura quatro anos entre o Supremo e o Superior Tribunal Militar — e que tem consequências práticas imediatas para quem atua na defesa criminal castrense.
Este artigo procura organizar o estágio atual da questão em dois planos: o que já está consolidado na justiça comum e o que permanece em disputa na Justiça Militar da União.
1. O instituto e o seu lugar no sistema
O ANPP foi introduzido no art. 28-A do Código de Processo Penal pela Lei nº 13.964/2019 (o chamado “Pacote Anticrime”). Trata-se de negócio jurídico celebrado entre o Ministério Público e o investigado, assistido por defensor, cabível quando não for hipótese de arquivamento e desde que a infração tenha sido praticada sem violência ou grave ameaça e com pena mínima inferior a quatro anos. Exige-se confissão formal e circunstanciada, e o acordo deve mostrar-se necessário e suficiente para a reprovação e prevenção do delito.
As condições estão no § 1º do dispositivo: reparação do dano ou restituição da coisa, renúncia a bens e direitos ligados ao delito, prestação de serviço à comunidade, prestação pecuniária e outra condição proporcional indicada pelo Ministério Público. O § 2º traz as vedações — entre elas, ser cabível transação penal, reincidência ou conduta criminal habitual, ter o agente sido beneficiado nos cinco anos anteriores por ANPP, transação ou suspensão condicional do processo, e os delitos praticados no contexto de violência doméstica e familiar. Cumprido integralmente o acordo, declara-se extinta a punibilidade (§ 13).
Doutrinariamente, o ANPP é o ponto de chegada de um movimento que Aury Lopes Jr. já descrevia, antes mesmo do Pacote Anticrime, como um “caminho sem volta”: a ampliação dos espaços de consenso, iniciada no Brasil com a Lei nº 9.099/95 e adensada com a Lei nº 12.850/2013, relativizaria o próprio princípio da necessidade do processo penal, exigindo do operador — em qualquer posição que ocupe na estrutura processual — preparo técnico para trabalhar na perspectiva negocial (LOPES JR., 2019, Cap. I, item 1).
O mesmo autor, contudo, é severo quanto aos riscos. Ao criticar o sistema de justiça negociada, sustenta que a barganha não decorre do modelo acusatório nem é exigência do processo penal de partes, tratando-se antes de uma distorção que, banalizada, transforma o processo em mercado e converte a acusação em instrumento de pressão capaz de gerar autoacusações falsas e desigualdade de tratamento (LOPES JR., 2019, item 3.7). A posição que defende é de equilíbrio: ampliar o espaço de consenso por meio de lei clara e com limites demarcados, sem que isso signifique negação de jurisdição e das garantias constitucionais.
Registre-se, para clareza metodológica, que a 16ª edição da obra é anterior à Lei nº 13.964/2019; suas lições valem, aqui, como marco teórico do fenômeno da justiça negocial, não como comentário ao art. 28-A.
2. Justiça comum: um regime já consolidado
A controvérsia central na justiça comum foi a aplicação do ANPP no tempo. O Superior Tribunal de Justiça vinha admitindo a retroatividade apenas se a denúncia ainda não tivesse sido recebida, sob o argumento de que o instituto seria pré-processual e de que, iniciada a ação penal, não haveria como retroceder.
O quadro mudou com o julgamento do HC 185.913/DF pelo Plenário do STF, em 18 de setembro de 2024 — feito que havia sido afetado ao Plenário por provocação do Ministro Gilmar Mendes, ao registrar que a retroatividade e o potencial cabimento do acordo eram questão de interpretação constitucional, com expressivo interesse jurídico e social. Em síntese, as quatro teses fixadas estabelecem que:
— a celebração do ANPP compete ao membro do Ministério Público oficiante, a quem cabe avaliar o preenchimento dos requisitos, sem prejuízo dos controles jurisdicional e interno;
— é constitucional a aplicação retroativa do instituto aos processos em andamento e sem decisão definitiva quando da entrada em vigor da Lei nº 13.964/2019, ainda que ausente confissão do réu até aquele momento;
— nos processos pendentes na data da proclamação do resultado, o Ministério Público deve manifestar-se sobre o cabimento do acordo na primeira oportunidade, de ofício, a pedido da defesa ou por provocação do juiz;
— nas investigações e ações penais iniciadas a partir daquela data, a proposta — ou a motivação para o não oferecimento — deve anteceder o recebimento da denúncia, ressalvada a propositura no curso da ação penal.
O marco temporal, portanto, deixou de ser o recebimento da denúncia e passou a ser o trânsito em julgado. O fundamento é a natureza híbrida da norma: embora se trate de negócio jurídico processual, o art. 28-A produz consequências de direito material, atraindo a regra do art. 5º, XL, da Constituição.
O STJ ajustou-se a essa orientação ao julgar o Tema Repetitivo nº 1.098 (REsp 1.890.344/RS, Terceira Seção, Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca), fixando teses correspondentes às do Supremo.
Há um ponto que merece destaque para a atuação defensiva: a primeira tese não confere ao Ministério Público discricionariedade plena. O que existe é aquilo que a doutrina, ao tratar da transação penal, já chamava de discricionariedade regrada — um poder-dever, e não uma faculdade insindicável (LOPES JR., 2019, item 3.6.4). A recusa deve ser motivada e concreta, sujeitando-se a controle.
3. Justiça Militar da União: a vedação construída pelo STM
Na Justiça Militar da União o percurso foi inverso. Logo após a Resolução CNMP nº 181/2017, o Conselho Superior do Ministério Público Militar editou a Resolução nº 101/2018, cujo art. 18 assimilava a hipótese de acordo em crimes militares. Diante das reiteradas decisões do Superior Tribunal Militar em sentido contrário, o CSMPM recuou e revogou o dispositivo pela Resolução nº 115, de 29 de outubro de 2020.
Em 10 de agosto de 2022, o Plenário do STM aprovou, por unanimidade, a Súmula nº 18: “O art. 28-A do Código de Processo Penal comum, que dispõe sobre o Acordo de Não Persecução Penal, não se aplica à Justiça Militar da União.”
Os fundamentos invocados pela Corte castrense podem ser resumidos em quatro linhas: (i) inexistiria omissão no CPPM apta a autorizar a aplicação subsidiária do art. 3º, “a”, tratando-se de silêncio eloquente do legislador, que poderia ter estendido o instituto e não o fez; (ii) a especialidade do processo penal militar; (iii) a proteção da hierarquia e da disciplina; e (iv) a inexistência, na Justiça Militar, das mazelas de sobrecarga e superlotação carcerária que motivaram a criação do instituto.
Em 19 de novembro de 2024, o Plenário do STM foi além e fixou tese vinculante no IRDR nº 7000457-17.2023.7.00.0000, no sentido de que o ANPP e o sursis processual do art. 89 da Lei nº 9.099/95 não se aplicam na Justiça Militar da União, independentemente da condição de civil ou de militar do acusado — com eficácia vinculante extraída do art. 985 do CPC, aplicável por força do art. 3º, “a”, do CPPM.
4. A virada no STF e o isolamento da Corte castrense
Meses antes do IRDR, porém, o Supremo já havia decidido em sentido diametralmente oposto. No HC 232.254/PE (Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 29 de abril de 2024, por unanimidade), oriundo da própria Justiça Militar da União, o STF assentou que a interpretação sistemática do art. 28-A, § 2º, do CPP com o art. 3º do CPPM autoriza a incidência do acordo no âmbito castrense: o § 2º nada opôs quanto à sua aplicação no processo penal militar e a legislação militar admite, em caso de omissão, a incidência direta da legislação processual comum. Ausente proibição legal expressa, vedar em abstrato o instituto a toda a gama de processos penais militares afronta a legalidade estrita — como se dá com o enunciado nº 18 da Súmula do STM. A ordem foi concedida para determinar a abertura de vista ao Ministério Público, ressalvado que especificidades do caso concreto, devidamente justificadas, podem ensejar o não oferecimento ou a não homologação.
A cronologia é significativa: o STM firmou a tese do IRDR depois de conhecer o precedente do Supremo. O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, alinhou-se ao STF — a Quinta Turma, no HC 993.294/MG, promoveu expresso distinguishing de sua jurisprudência anterior e passou a admitir o acordo em crimes militares.
O ano de 2026 adensou o quadro. Em março, ao julgar recurso ordinário em habeas corpus, o Ministro Dias Toffoli acolheu a tese de superação do precedente castrense e autorizou a análise do acordo em favor de acusada de estelionato contra o patrimônio sob administração militar. Na Segunda Turma, o ARE 1.579.574/RS (Rel. Min. André Mendonça, DJe de 10 de março de 2026) reconheceu a incidência do art. 28-A no processo penal militar e determinou a remessa dos autos ao Ministério Público para reanálise. Em 27 de julho de 2026, o Ministro Dias Toffoli deu provimento ao RE 1.613.372, reformando acórdão do STM fundado na Súmula 18 — e o Ministério Público Militar, em contrarrazões, manifestou-se pelo provimento do recurso. Em 3 de agosto de 2026, o Ministro Cristiano Zanin concedeu ordem de habeas corpus em favor de ex-soldado condenado por uso de entorpecente em local sob administração militar, determinando que o MPM verifique o preenchimento dos requisitos do art. 28-A e suspendendo os efeitos da condenação até a manifestação ministerial.
Somem-se as decisões monocráticas em igual sentido de outros integrantes da Corte, e o resultado é o isolamento do Superior Tribunal Militar entre os tribunais superiores na manutenção de uma vedação categórica.
5. A PSV 149 e o que ela pode mudar
Foi nesse contexto que a Defensoria Pública da União apresentou a Proposta de Súmula Vinculante nº 149, relatada pelo Presidente do STF, Ministro Edson Fachin, com o seguinte enunciado sugerido: admite-se a celebração de ANPP nos processos em trâmite perante a Justiça Militar da União, tanto para acusados civis quanto militares, desde que preenchidos os requisitos, não sendo óbice à avença a invocação genérica de hierarquia e disciplina.
O despacho reconheceu presentes os requisitos da Constituição e da Lei nº 11.417/2006: legitimidade do proponente, matéria de estatura constitucional objeto de reiteradas decisões e controvérsia atual. O edital de consulta pública, publicado em 27 de agosto de 2026, fixou prazo de 20 dias para manifestação dos interessados; encerrado o prazo, os autos seguem à Procuradoria-Geral da República e, depois, à Comissão de Jurisprudência.
Aprovada a súmula, a vedação abstrata deixará de ter sustentação: o enunciado vincularia todos os órgãos do Poder Judiciário e a administração pública, e a discussão migraria, definitivamente, do plano da admissibilidade em tese para o do preenchimento concreto dos requisitos legais em cada caso.
Enquanto a PSV não é julgada, a advocacia criminal militar convive com dois regimes simultâneos — o do STM e o do STF. Daí algumas cautelas que reputo úteis:
7. Nota crítica e conclusão
Há uma ironia no cerne da controvérsia. O argumento central do STM é de legalidade estrita: não havendo previsão no CPPM, faltaria omissão a colmatar. O argumento central do STF é, também ele, de legalidade estrita: não havendo proibição legal expressa, não pode um enunciado sumular criar vedação que a lei não criou. O mesmo princípio, portanto, é invocado nos dois sentidos.
A meu ver, a assimetria se resolve pela natureza da norma em jogo. A legalidade estrita opera como limite ao poder punitivo, não como obstáculo à concessão de benefício processual-penal. Interpretar restritivamente uma norma que restringe direitos é técnica corrente; interpretar restritivamente uma norma que os amplia inverte a lógica do sistema. E a exclusão categórica dos jurisdicionados da Justiça Militar — civis e militares — de instrumento disponível a todos os demais acusados do sistema de justiça criminal brasileiro cobra ônus argumentativo que a invocação genérica da hierarquia e da disciplina não parece suprir, tanto mais quando o próprio Ministério Público Militar já celebrou acordos em primeiro grau e tem se manifestado, perante o Supremo, pelo cabimento do instituto.
Isso não significa aderir sem reservas à lógica negocial. As advertências de Aury Lopes Jr. permanecem inteiramente pertinentes: o risco de que a barganha se converta em instrumento de pressão, de que a confissão seja produto do temor e não da verdade, de que a eficiência atropele a jurisdição. A crítica, porém, é dirigida ao modo de expandir o espaço de consenso — que deve dar-se por lei clara e com limites demarcados —, não à extensão isonômica de um instituto que a lei já criou. Recusar o ANPP ao militar não protege ninguém das distorções da justiça negociada; apenas transfere a ele, e somente a ele, o custo integral do processo.
Se a PSV 149 for aprovada, a Justiça Militar da União ingressará, com quase sete anos de atraso, no regime consensual instituído pelo Pacote Anticrime. Até lá, o trabalho da defesa é o de sempre: pedir na primeira oportunidade, fundamentar bem e prequestionar melhor.
Referências
BRASIL. Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019. Aperfeiçoa a legislação penal e processual penal. Brasília, DF, 2019.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.890.344/RS (Tema Repetitivo nº 1.098). Terceira Seção. Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca. 2024.
BRASIL. Superior Tribunal Militar. Enunciado nº 18 da Súmula. Aprovado em 10 de agosto de 2022.
BRASIL. Superior Tribunal Militar. Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 7000457-17.2023.7.00.0000. Plenário. Julgado em 19 de novembro de 2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus nº 185.913/DF. Plenário. Julgado em 18 de setembro de 2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus nº 232.254/PE. Segunda Turma. Rel. Min. Edson Fachin. Julgado em 29 de abril de 2024. DJe de 8 de maio de 2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE nº 1.579.574/RS. Segunda Turma. Rel. Min. André Mendonça. DJe de 10 de março de 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 1.613.372. Decisão monocrática. Min. Dias Toffoli. 27 de julho de 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Proposta de Súmula Vinculante nº 149. Rel. Min. Edson Fachin. Edital de consulta pública publicado em 27 de agosto de 2026.
LOPES JR., Aury. Direito processual penal. 16. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019.
